Autor: Elmar Bones

Não há solução à vista para o impasse que envolve 1.800 quilômetros de rodovias no Rio Grande do Sul.
Desde agosto, quando governadora Yeda Crusius decidiu unilateralmente transferir o controle dos pedágios para a União, as estradas viraram uma “terra de ninguém”.
O ministro dos Transportes, Alfredo Nascimento, não aceitou a devolução e a situação dos pedágios no Estado, que já era confusa, tornou-se surrealista.
Enquanto isso os usuários continuam pagando preços acima do que previam os contratos (36% a mais para automóveis e 9% para caminhões) graças a distorções introduzidas por medidas equivocadas, depois corrigidas por aditivos contratuais que se prorrogam por omissão dos sucessivos governos, desde 2004.
A fase atual da confusão, que remonta ao início das concessões, há onze anos, decorre de um conflito político. A governadora queria corrigir as distorções prorrogando por mais 15 anos e sem licitação os contratos de concessão, que incluem 900 km de estradas federais.
O Ministério dos Transportes se negou a chancelar o projeto de Yeda. Em represália, a governadora decidiu devolver tudo à União.
Só que além de repassar junto uma dívida que as concessionárias cobram por conta de um suposto desequilíbrio dos contratos, Yeda colocou no pacote os quase 900 km de rodovias estaduais incluídas no programa de concessão.
“Repassamos ao Estado rodovia, não contratos, nem dívidas”, alega o ministro. “E não há porque assumirmos rodovias estaduais”.
Não há entendimento sequer sobre o valor da suposta dívida, decorrente do desequilíbrio dos contratos. Na CPI dos Pedágios, há dois anos, o representante do DAER falou em R$ 650 milhões. No início deste ano, as concessionárias lançaram na mesa a cifra de R$ 1,7 bilhões. E em outubro passado, a Agência Estadual de Regulação do Estado (Agergs) divulgou novo estudo, concluindo que a dívida do Estado com as concessionárias de pedágios chega a R$ 270 milhões.
Os supostos prejuízos devem-se fatores como rotas de fuga, as paralisações e isenções, intervenções judiciais e investimentos não previstos nos contratos e que foram bancados pelas concessionárias.
Mas nem quanto a isso há consenso. O ex-ministro dos Transportes, Cloraldino Severo, por exemplo, diz que se há desequilíbrio financeiro ele é a favor do usuário. As concessionárias é que estão recebendo mais do que deviam. As tarifas estão acima (35% para os automóveis e 3,6% para caminhões) do que seriam os valores se corrigidos pelo que estabelece o texto original dos contratos.
Conflito sem fim
Marcelo Bertani / Ag AL

“Britto é o pedágio. Olívio é o caminho”. Este foi um dos bordões da campanha petista, que derrotou Antônio Britto, em 1998.
Naquele ano começaram a funcionar as cancelas de pedágio em seis “pólos rodoviários”, num total de 1.800 quilômetros de estradas concedidas pelo Programa Estadual de Concessões Rodoviárias, aprovado por Britto no ano anterior. Embora representassem pouco mais de 20% da malha estadual, as rodovias pedagiadas envolviam 90 cidades onde vive metade da população gaúcha.
Helen Lopes

Manifestações contrárias aos pedágios
Denúncias, manifestações de rua, confrontos com a polícia e três dezenas de ações na justiça marcam os onze anos de existência dos pedágios. Até uma CPI foi realizada em 2008 para investigar o assunto. Foi uma estranha CPI. Para começar, a maioria dos indicados para a comissão, inclusive o relator, não haviam assinado o requerimento pedindo a investigação. Na hora das convocações, nomes de notório envolvimento com todo o histórico dos pedágios ficaram de fora. O relator, deputado Berfran Rosado, do PPS, foi acusado em plenário de ter produzido dois relatórios: um que foi lido na reunião da Comissão e outro, com 50 páginas a mais, apresentado para votação. Em todo o caso, o relatório não deixa de ser contundente. Diz, por exemplo, que o DAER, que representa o governo nos contratos, tem “ineficaz atuação operacional e fiscalizatória”. Mesmo providências simples, como a pesagem dos caminhões para impedir que danifiquem as rodovias pelo excesso de peso, não são executadas. Faltam balanças e, onde há balança, faltam funcionários para operá-las. O relator aponta também “inexistência adequada de transparência na situação das concessionárias”. Reconhece que “há inadequação técnica e social na forma como vem sendo cobradas as tarifas”. E conclui: “Certo é o desequilíbrio, embora não esteja identificado em favor de quem”. Recomenda a não prorrogação dos contratos “no estado em que se encontram”.
Apesar da gravidade do que foi constatado, a CPI foi encerrada abruptamente. “Foi abortada”, como disse a deputada Marisa Formolo (PT), exatamente no momento em que começavam a aparecer fatos estarrecedores. Uma funcionária da Agencia Estadual de Regulação dos Serviços Públicos do Estado (Agergs) denunciou que foi pressionada para mentir aos deputados.
Paulo Dias

Integrantes da CPI inspecionam rodovias pedagiadas.
No dia seguinte foram apresentadas notas clonadas da empreiteira Sultepa, sócia de uma concessionária de rodovia, autuada por sonegação de impostos. E o presidente da Agência Reguladora (Agergs), Alcides Saldanha, ex-ministro dos Transportes disse em seu depoimento que cláusulas dos contratos não foram cumpridas “nem pelo governo, nem pelas concessionárias”. O representante do DAER em seu depoimento disse que o desequilíbrio dos contratos a favor das empresas chegava já aos R$ 650 milhões.
A mídia, com uma cobertura fraca e desarticulada contribuiu decisivamente para o desfecho sem maiores consequências. Alguma crítica, rápida e superficial, só depois que a CPI deu por encerrados os trabalhos.
Três meses depois começaram a aparecer nos jornais notas informando que “o problema dos pedágios está encaminhado”. O governo do Estado já tinha pronto um projeto, para ampliar de 15 para 25 anos o prazo dos contratos, quatro anos antes deles terminarem.
O usuário paga a conta
Divulgação
Quatro governos dividem o contencioso dos pedágios no Rio Grande do Sul. Antonio Britto (1995/98) apressou um processo que não foi discutido e iniciou com muitos questionamentos. Depois, no ano da eleição, não concedeu o reajuste previsto nos contratos, dando origem às ditas “anomalias contratuais” que ainda hoje permanecem.
Tânia Meinerz
Vitorioso, Olívio Dutra (1999/2002) tinha o compromisso de campanha de rever a situação. Se dependesse da opinião dominante em seu partido, o PT, ele provavelmente teria anulado as concessões e extinguido o programa. Mas havia uma lei e o governo tinha minoria na Assembléia. Dutra, então, optou por alterar unilateralmente os contratos, reduzindo a tarifa básica para automóveis (de R$ 1,50 para R$ 1,20) e caminhões (R$ 2, 50 para R$ 2,00). Um ano depois, derrotado na Justiça, o governador voltou atrás, negociando com as concessionárias um aditivo (A1), corrigindo as tarifas, reduzindo as metas de investimento.
Em compensação, as concessionárias assumiam os serviços de guincho, ambulâncias e outros, que nos contratos originais eram atribuição do governo. Para amenizar o impacto do aumento na tarifa, instituiu a cobrança bi-direcional (nos dois sentidos). Acordaram as partes que o aditivo teria validade de dois anos. Ao final, teria que ser revisto, mediante um diagnóstico que o governo do Estado faria, para “restabelecer o equilíbrio dos contratos”.
Com os pedágios nas manchetes, a Assemléia Legislativa, para não ficar atrás, já que era ano de eleição, em abril de 2000, aprovou uma lei dando isenção aos veículos escolares e a moradores de municípios cortados por pedágios. Em julho recuou e revogou, sem esperar a sentença do Tribunal de Justiça. Hoje as concessionárias tem nas “perdas a recuperar” os 84 dias em que vigorou a lei ilegal.
Paulo Dias Veio 2004, mas o novo governo, de Germano Rigotto, não apresentou o esperado diagnóstico e resolveu o impasse prorrogando o prazo para a revisão. Foi assinado um Termo de Ratificação e, depois, um Termo de Re-ratificação, que hoje está em aberto, pois sua validade era até 2006.
Beneficiadas com reajustes acima da inflação, as empresas aceitaram a situação e os usuários passaram a pagar uma tarifa (36% para automóveis, 3,6% para caminhões) acima do previsto no contrato original.
Em 2007, assumiu a governadora Yeda Crusius prometendo uma solução para a pendência dos contrato. A estas alturas as concessionárias pressionavam, estimando o desequilíbrio dos contratos em R$ 1,7 bilhão, prejuízos que elas estariam dispostas a ir cobrar na Justiça.
No início de 2009, o governo do Estado anunciou o seu programa rodoviário, chamado “Duplica RS”, no qual estava incluída a prorrogação dos contratos para mais dez anos, sem licitação. Em troca seria zerado o contencioso do suposto desequilíbrio e ampliadas as obrigações das concessionárias com a inclusão de duplicação de alguns trechos.
O projeto empacou na recusa do governo federal em assinar a prorrogação dos contratos, o que gerou novo impasse que ainda permanece.
“É o caso mais negro do Estado”
Helen Lopes
Cloraldino Severo, 69 anos, natural de Uruguaiana, engenheiro, funcionário de carreira do extinto Departamento Nacional de Estradas e Rodagem, ministro dos transportes de 1982/85 (governo João Figueiredo). Iniciou a carreira no DAER, órgão do Estado, ainda como estudante.
Quando se formou, preferiu ganhar menos no DNER. Hoje aposentado, dá aulas na Ulbra, em Canoas, e consultoria na área de transporte. Tem sido desde o início o mais veemente e consistente crítico do Programa de Concessão de Rodovias no Rio Grande do Sul. Diz que sua motivação é cidadã. “Precisamos de cidadania no Brasil. Ou a sociedade governa os governos ou não tem saída”, diz convicto.
Mais convicto ainda, resume: “O processo de concessão das rodovias estaduais é o caso mais negro do RS”. Na CPÌ ele protocolou um documento intitulado “Pedido de Socorro de usuários, consumidores e cidadãos”. Não acredita em desequilíbrio. Desafia que lhe apresentem uma planilha com os custos que compõem as tarifas. Disse na CPI que o DAER é um “orgão fechadíssimo e arrogante, onde existe a turminha perigosa”.
No Rio Grande do Sul, já em 1994, a idéia de pedágio nas estradas estaduais atraia o empresário José Portella Nunes, presidente da Concepa, a maior empreiteira do Estado. “Nessa época ele me convidou para fazer um plano. Eu disse: não entro nessa”.
O plano acabou sendo feito, segundo Cloraldino, pela Burscheid Engenharia e encampado pelo DAER e esse é “o vício de origem” que ele vê no programa de concessão de rodovias no Estado: “Foi pensado pela lógica das empresas, olhando o interesse delas e desconsiderando o interesse público. Criou um modelo lesivo ao interesse público”.
Havia um modelo de pedágio funcionando no Estado, os pedágios comunitários implantados no governo Alceu Collares. Era uma experiência bem-sucedida, mas não foi levada em conta. “Preferiram copiar um modelo argentino, tão absurdo que lá foi abandonado logo depois, de tanto protesto e confusão que causou”.
Depois de adotado o modelo, a influência das empresas continuou a ser predominante em todas as etapas do processo. Houve modificações de interesse das concessionárias no edital, nos contratos e nos critérios de fiscalização. Um exemplo: no início a Taxa Interna de Retorno (TIR), que define o lucro da concessionária, era de 14%. Foi elevada para 26%. Os protestos tanto das associações de usuários, transportadoras de carga e de lideranças políticas não influíram.
Colocaram mais praças que o previsto no contrato. Colocaram pedágio aberto, que cruza a cidade, como em Viamão. Mudaram a extensão, sem mexer na tarifa. “Não há relação entre o preço e o serviço feito”, diz Cloraldino Severo. “Eram empresas muito fracas e se atrasaram no cumprimento das exigências contratuais, por isso começaram a cobrar tarifa antes.
Nesse sentido, quem quebrou primeiro os contratos foram elas. Não fizeram os investimentos propostos, mesmo assim conseguiram com o DAER permissão para iniciar a cobrança. Elas começaram a cobrar pedágio antes do previsto”. Para ele, as reduções que o governo Olívio fez foram “perfeitamente razoáveis mas foi posto em xeque pela Justiça e o governo federal”.
Trinta ações na Justiça
A polêmica em torno dos pedágios já rendeu mais de 30 ações na Justiça, das quais 19 ainda estão tramitando e não vai parar por aí. Há ações engatilhadas de ambos os lados. Com suporte jurídico de nomes consagrados, como Xavier de Albuquerque, ministro aposentado e ex-presidente do STF, e Paulo Brossard de Souza Pinto, também ex-ministro, a Associação das Concessionárias tem ganho quase todas as demandas.
Um exemplo da astúcia é o estudo da Contadoria e Auditoria Geral do Estado, que deu base à redução das tarifas no governo Olívio. O estudo constata que os serviços prestados por subsidiárias das concessionárias estavam superfaturados. Os advogados das concessionárias alegaram que a Cage não era o órgão competente para tratar de pedágios. E ganhou a ação sem que se discutisse se os serviços estavam ou não superfaturados, como constatara a pesquisa.
Não é privilégio do Rio Grande do Sul. Em todo o país, os pedágios estão na Justiça. Em Santa Catarina todo o programa no Estado está parado há dez anos. Na SC 401, que leva ao norte da ilha em Florianópolis, a praça do pedágio, já implantada, está sendo demolida. No Paraná 50 dias após o início o governador Jaime Lerner cortou as tarifas em 50%. Também perdeu e teve que corrigir em 76% em 2000.
Clima de CPI continua
Marco Couto / Ag AL

Denise Zaions (à esq.) diz que foi induzida a mentir ou omitir informações aos deputados.
A ex-diretora de Qualidade da Agência Reguladora do Rio Grande do Sul (Agergs), Denise Zaions, poderá ser demitida “a bem do serviço público” porque apresentou à CPI a gravação de duas conversas em que era induzida a mentir ou omitir informações em seu depoimento aos deputados.
O processo contra Denise andou rápido. Em outubro de 2008 ela apresentou as fitas, em novembro a governadora Yeda Crusius assinou sua exoneração do cargo de Diretora de Qualidade da Agergs, que ocupava desde 2004.
Como o ato foi retroativo a agosto, data em que ela depôs na CPI, a funcionária teve que devolver a função gratificada que recebeu em setembro e outubro.
Em seu depoimento à CPI, Denise Zaions definiu de “exótico” o modo como são determinadas as tarifas nos pedágios. Em entrevista, ela disse: “É um engodo essa tarifa. Não se baseia nos custos. Técnicamente é irregular. O DAER pegou a tarifa dos pólos comunitários, jogou um reajuste em cima. O preço que os usuários estão pagando é arbitrário, aleatório. O usuário está pagando uma tarifa que não condiz com os investimentos”.
Segundo Denise, seus chefes da Agergs não queriam que ela mencionasse o que ocorreu em 2002 na elaboração do Termo de Referência, que estabelece os critérios adotados pela Agência para fiscalizar os pedágios. Ela diz que, por influência das concessionárias, foram suprimidos do Termo de Referência dois itens importantes para a definição das tarifas: os preços de mercado na composição dos custos e o controle do VBM (o volume de tráfego).
Segundo Denise, a Agergs continua agindo em favor das concessionárias e cita como exemplo a divulgação dos indicadores de qualidade, no final de janeiro de 2008, mostrando que as metas de qualidade foram descumpridas.
“Nenhum dos pólos alcançou 100% da meta. No pólo metropolitano 40% da malha foi rejeitada, no polo de Caxias 30% não tinha qualidade mínima, no entanto usuário está pagando por 100%, isso é apropriação indébita”, diz Denise. Segundo ela, “a Agergs já tinha essas informações, pois os dados do levantamento de qualidade chegaram em julho”. A agência, porém, “esperou para divulgá-los, discretamente, depois de ter concedido o reajuste de 4,5% em dezembro”.
O caso de Denise tem mantido na Assembléia Legislativa o clima de CPI. No final de dezembro de 2008, a Comissão de Serviços Públicos convocou uma audiência pública para ouvir o presidente da Agergs, o ex-ministro e ex-senador Alcides Saldanha. Meia hora antes da sessão, chegou um atestado assinado pelo cardiologista Renato Pinto Beck, alegando que Saldanha, de 66 anos, com “problemas de bronquite crônica e hipertensão não pode se submeter a situações de intenso stress”.
Em ofício anexo, Saldanha confirmou o processo para demissão da economista. Disse que uma sindicância interna foi feita e “as conclusões do relatório propugnam inquérito de demissão”. O inquérito administrativo para demissão da funcionária por “sabotagem ao serviço público, insubordinação, indisciplina grave” está em andamento.
Governo investiu pesado nas rodovias
Foto: Antonio Henriqson

O governo gaúcho investiu 15,9 bilhões em transportes nos últimos 30 anos. Cerca de dois terços desse volume foram para a construção e recuperação de rodovias. Os números estão num estudo do economista Julio Francisco Brunet, sobre “As políticas de investimentos no RS”. O estudo analisa os investimentos de oito governos (de Euclides Triches a Olívio Dutra) que se sucederam de 1971 a 2002. Em todo esse período a rubrica Transportes foi a que recebeu o maior volume de investimentos.
No governo Triches foram pavimentados seis mil quilômetros de estradas, segundo o relatório encaminhado à Assembléia no final do governo. Desde então, o investimento em transportes foi o maior em todos os governos. No governo Antonio Britto, às vésperas das concessões, foram investidos R$ 2,43 bilhões, mais do que o dobro do seu sucessor, Olívio Dutra.
Apesar disso, o representante do DAER disse na CPI que no período de 1996/1998 não foram realizados serviços de manutenção devido à “profunda escassez de recursos”. Nesse período, conforme dados da Secretaria da Fazenda, os recursos destinados ao DAER chegam a quase R$ 1 bilhão.


Usuários organizam associação nacional
Arquivo JÁ

Quando começou a funcionar o pedágio entre Caxias e Farroupilha, os moradores da região passaram a usar uma estradinha de terra, chamada linha Julieta, um desvio de 4 quilômetros que contornava as cancelas. As concessionárias pediram providências ao governo, alegando que era uma “rota de fuga”.
Arquivo JÁ

Os moradores se mobilizaram em defesa da “via alternativa”. A certa altura foram necessários mais de 300 soldados da Brigada Militar, com cães e espingarda 12 para conter os ânimos. Desse movimento nasceu a Associação dos Usuários de Rodovias Concedidas na região da Serra (Assurcon/Serra).
Arquivo JÁ
Hoje há associações em todas as regiões onde há pedágio, articuladas por uma entidade estadual. “Essa situação é uma vergonha”, resume Juarez Colombo, pequeno empresário, que preside a Assurcon/Serra, até hoje a mais combativa das associações de usuários, com mais de mil sócios efetivos. “Não somos contra o pedágio. Mas esse modelo aí é inaceitável. Temos aqui quatro praças num pólo de 173 quilômetros.
Como a tarifa foi estabelecida com base no custo de cada 100 quilômetros, nós usamos 40 quilômetros de rodovia e pagamos por 100 quilômetros”. Colombo acusa as concessionárias de “esconderem receitas e superfaturarem os serviços”.
Hoje eles estão articulando uma grande associação nacional, a exemplo do que ocorreu na Argentina. Lá os pedágios introduzidos em 1991, provocaram grandes mobilizações que levaram o governo a reestatizar o sistema. “A tarifa era seis pesos, hoje é 70 centavos de peso”, diz Agenor Basso, secretário da Assurcon/Serra. Basso depôs na CPI e entregou um dossiê com irregularidades apontadas pelo movimento de usuários.
Sua audiência começou às 22h30 e terminou às 4horas da madrugada. “Nossa posição não mereceu uma linha na imprensa”, diz.
“Tem muita desinformação”
Foto: Marcos Nunes
Advogado e economista, Paulo Oiama de Macedo Silva acompanha o processo de concessões de rodovias no Rio Grande do Sul desde os primeiros estudos, quando ainda era gerente financeiro da Concepa. Foi assessor jurídico da Associação Gaúcha das Concessionárias de Rodovias (AGCR) até novembro de 2007, quando assumiu a presidência. É também diretor regional da associação brasileira de concessionárias. Ele falou à revista JÁ:
Por que tanto conflito?
Aqui temos uma situação interessante: o que deveria ser uma política pública, virou política ideológica, por conta dessa tendência do gaúcho para a polarização. Por conta disso, o Rio Grande não avança, fica paralisado. Isso é o que aconteceu.
Os críticos não são contra pedágio, são contra o modelo…
Fico em dúvida. Todas as pessoas que até hoje se posicionaram contrárias aos pedágios tem dito que são contra o modelo. Aí eu pergunto: qual o modelo que deveria ser? Não sabem o que dizer. Alguém me respondeu: não sou técnico…Então, porque acha que é o modelo?
O modelo é bom?
Temos aqui o chamado modelo de pólos rodoviários. Implica numa rodovia troncal com grande movimento, à qual se agregam outras rodovias de menor tráfego de modo que no conjunto dê viabilidade ao sistema. É um esforço do governo para transferir à iniciativa privada a maior quilometragem possível de rodovias… Senão, poderiam ser pedagiadas apenas as rodovias com alto tráfego, ou seja, apenas as rodovias federais. Então, a questão de se dizer contra o modelo tem muita desinformação.
Por que um técnico como o engenheiro Cloraldino Severo é tão crítico dos pedágios?
Isso não sei te dizer…
Ele não tem nada de ideológico…
O engenheiro Cloraldino foi ministro dos Transportes numa outra época, há mais de 30 anos. Na época que ele foi ministro havia recursos para aplicar em rodovias, era a época do milagre. As condições do país se alteraram radicalmente. Ele entende que tem que haver investimento público em rodovias, não passar para a iniciativa privada. Eu concordo, mas isso seria o ideal. Na realidade, tanto a União quanto o Estado estão longe de poder fazer investimentos. Por que o governo federal está apelando para as concessões? Isso não é uma questão ideológica, é uma questão técnica, econômica, não tem outra forma de financiar a manutenção das rodovias.
Por que nas novas concessões federais as tarifas são tão mais baixas?
São situações diferentes, é outra época. Só para dar idéia, em 1996, quando começou o programa estadual, o risco Brasil era da ordem de mil pontos, agora é 170, o custo do dinheiro, a taxa Selic, era 29%, agora é 11%, muita coisa mudou. Se você se aferra a uma situação do passado, corre o risco de ficar defasado no presente. O ex-ministro Cloraldino trabalha com dados de 30 anos atrás.
O pedágio comunitário é citado como bom exemplo…
O pedágio comunitário não é concessão. A tarifa básica é a mesma, mas os reajustes são tratados politicamente. Não tem prazo para obras, sem cronogramas, tem que receber primeiro, nos investimos primeiro. Resultado: em 14 anos, não conseguiu duplicar 40 quilômetros, não tem arrecadação. O custo da arrecadação é de 22%, o nosso é 12%, pagamos 20% de impostos, eles não…
Como se vai resolver o “desequilíbrio dos contratos”?
Esta situação vem desde 2000. Naquele ano foi feito um Termo Aditivo, prevendo uma verificação quatro anos depois. Nada foi feito até agora, está em aberto. A gente espera que seja resolvido. Lembro de ouvir a governadora Yeda e o secretário (de Infra-estrutura) Daniel Andrade dizer que o Estado enfrentará a questão.
Na CPI apareceu um valor de R$ 656 milhões, que seria a indenização pretendida pelas concessionárias…
Sim, apareceu este número. Não foi possível explicar como é que se compunha. Parte desse valor realmente se refere a perdas efetivas passadas, mas a maior parte corresponde a obras não realizadas e que terão que ser feitas até o final do contrato. Isso não chegou a ser esmiuçado. Era um cálculo futuro.
Estima-se que as tarifas hoje estão acima do que estariam se todos os reajustes previstos fossem concedidos. Por que isso?
Na verdade, o valor hoje compensa o período em que as pessoas não pagaram reajuste. As tarifas básicas foram estabelecidas em 1996, a cobrança nas praças começou em junho 1998, dois reajustes anuais previstos não foram concedidos. Além disso, em abril de 1999, o governo Olívio ainda reduziu 24% as tarifas. Agora, está compensando o que não pagaram. Não há almoço grátis. Em algum momento acaba pagando.
O secretário tem falado em prorrogar os contratos…
O que sei é que terá que ser enfrentado o problema. No ano passado, o governo viveu uma crise sem precedentes, depois tivemos uma CPI. Agora que é o ano dos pedágios. As concessionárias estão prontas. Para elas, a questão não é ideológica.